以法治红线守牢电力安全底线

为能源强国建设构筑坚实底座

习近平总书记深刻指出，能源问题是发展中的战略问题，能源的饭碗必须端在自己手里。电力安全是能源高质量发展的基础底座，关乎经济社会发展全局和人民群众切身利益。近日，国务院总理李强签署第845号国务院令，公布修订后的《电力安全事故应急处置和调查处理条例》（以下简称《条例》），标志着我国电力安全治理在法治化轨道上迈出关键一步。此次修订站在新的历史起点，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，将更高水平安全要求深度嵌入电力安全法治建设，为能源强国建设提供更加坚实的法治保障。

一、守正创新强法治，深刻认识《条例》修订对把握安全战略主动的重大意义

良法善治是应对风险挑战的制度屏障。《条例》作为国务院制定的专门规范电力安全工作的行政法规，保障了过去15年来电力系统的平稳运行，未发生较大及以上电力安全事故，对电力行业和经济社会高质量发展发挥了重大作用。重要的是，根据《条例》确定的电力事故管理这条红线，政府部门、电力企业及有关单位合力推动构建了科学完备、规范有效的风险管控、规划建设、调度运行、运维保障、应急处置等制度体系，形成了强化本质安全、压实安全责任、确保运行安全的良性治理循环。

随着能源绿色低碳转型和电力体制改革纵深推进，新型能源体系、新型电力系统、新型电网加快建设，电力安全发展面临新要求新挑战。党和国家对电力安全保障提出更高要求。党中央、国务院高度重视安全生产、能源安全工作，作出系列重大部署，要牢固树立安全发展理念，时刻绷紧安全生产这根弦。数字经济、智能经济新形态蓬勃发展，对电力安全可靠供应要求更高。电力系统安全运行形势更加严峻复杂。自2011年以来，电力系统规模、结构发生历史性跨越，系统形态特征、运行特性发生深刻变革。从电源看，发电装机从突破10亿千瓦到迈上40亿千瓦新台阶，新能源装机（占比）从0.46亿千瓦（4.4%）跃升至19.5亿千瓦（48.3%），系统安全稳定的物理基础削弱；从电网看，电网从1交2直增长为24交21直特高压工程，交直流混联电网结构性风险逐步累积；从负荷看，最大负荷、全社会用电量分别从6.6亿千瓦、4.7万亿千瓦时到突破15亿千瓦、10万亿千瓦时，电力安全保供面临更大考验。同时，2011年以来，国外发生超过100起大面积停电事故，尤其是近年来英国、巴西、伊比利亚半岛大停电事故，暴露出高比例新能源系统的脆弱性，为我国电力安全治理敲响警钟。

立足新形势新挑战，修订《条例》是贯彻落实习近平法治思想、深入践行能源安全新战略的重大举措，是着眼新发展阶段、把握安全主动权的战略抉择，蕴含四重深远意义。一是夯实能源强国建设的安全基石，新《条例》以更严标准守牢大电网安全底线，以法治化手段保障电力系统安全稳定运行与可靠供应，为能源电力安全提供法治保障。二是推动能源绿色低碳转型的安全保障，新《条例》统筹安全与转型，紧扣新型电力系统和新型电网发展趋势，以法定规则明确新能源和新型并网主体安全红线，确保转型在法治轨道上稳步推进。三是建设能源现代治理体系的法治支撑，新《条例》进一步厘清政府、企业、用户，以及多元并网主体的安全责任，压实各环节、全链条安全职责，以法定权责网络推动协同共治。四是筑牢民生安全保障的坚固防线，新《条例》兼顾城乡电网均衡保障，充分考虑县域地区电力安全可靠供应需求，以法治标尺强化民生底线，充分彰显人民至上的立法理念。

二、重塑立法价值目标，推动安全治理模式向事前预防转型

立法目的是法规制度设计的逻辑起点。新型电力系统故障具有瞬时扩散、全域传导的特点，单纯依靠事故发生后的抢修处置，无法从根源化解系统性风险。原《条例》治理重心偏向事后事故管控，依靠事后追责倒逼安全提升，对源头风险前置防控的制度引导不足。

新《条例》统筹高质量发展和高水平安全的辩证关系，在事故管理前提下进一步突出事前预防作用。一是立法目的中增加“保障电力系统安全稳定运行和电力可靠供应”，旨在加强控制、减轻和消除电力安全事故损害的基础上，进一步强化事前预防的治理导向，形成“源头预防—过程管控—事故处置—复盘整改”的闭环治理体系。二是总则中明确事前预防法定责任，要求电力企业、电力用户和各类并网主体将风险防控嵌入电力规划、工程建设、设备运维全链条，严格执行有关标准和技术规范，常态化开展隐患排查治理，推动安全管控关口全面前移。促进电力安全治理由“治已病”向“治未病”转型，充分体现了法治的前瞻性与引领性。

三、夯实全链条安全责任，形成多元主体安全共治新格局

权责明晰、覆盖全面的安全责任体系是实现电力安全共治的前提。电力系统是一个高度耦合、实时平衡的复杂巨系统，任何一个环节的失守都可能引发连锁反应。原《条例》主要针对电网企业、发电企业等主要主体明确了事故安全责任，新型主体存在安全责任悬空问题。伴随新型电力系统和统一电力市场体系加快建设，分布式电源、新型储能等海量分散主体大量并网，虚拟电厂、微电网、绿电直连、零碳园区等新业态新模式不断涌现，对电力系统安全运行的影响日益加深。目前，这些新型主体更多作为市场主体对待，法律意义上的主体性质有待确认，安全责任亟待明确。

新《条例》适应新型电力系统下新型主体多元化发展态势，在压实电力企业、电力用户、地方政府等责任基础上，补齐新型主体责任条款。构建了立体化、全链条安全责任网络，打通能源监管部门、地方政府、电力企业、调度机构、各类并网主体、电力用户等责任链条，推动形成“企业主责、行业监管、属地保障、社会协同”的多元共治格局。一是拓宽法定责任主体边界，将各类并入电网运行的主体纳入监管范畴，明确应当遵守电力安全管理规定，事故发生后采取紧急处置措施，控制事故范围。二是明确调度机构安全责任，充分发挥调度机构作为电网运行“神经中枢”作用，要求按照相关规定开展电网运行控制，明确事故及时上报、故障阻断处置、电网恢复重启等责任。对于海量异构、分布广泛的新型主体，调度机构通过全面感知电网运行信息，可确保信息报送、应急处置的及时性有效性。三是强化地方政府安全职责，要求有关人民政府及其有关部门应当为事故应急处置提供必要的支持和保障，统筹协调人员调配、应急物资运输、道路交通疏导、通信网络保通等资源，打通电力行业抢修与社会公共保障协同联动通道，充分体现了电力安全事故应急处置政企协同、全域联动、多元共治的系统治理逻辑。

四、科学优化事故判定标准体系，前瞻适配新型电力系统运行规律

事故等级划分是事故上报、调查组织、行政处罚的统一法定标尺。原《条例》事故判定标准主要基于火电主导、电网负荷规模相对较小的运行场景制定，难以适配目前高比例新能源系统、超大规模电网与负荷的发展体量，也难以反映“双高”电力系统新型风险特征，需要重新优化调整这一核心制度设计。

新《条例》坚持科学合理、从严管控的原则，系统性调整了多维度、分层级的事故判定标准体系。一是动态优化电网负荷分级基准，本着事故管控力度不减的原则，根据近年来电力系统规模、结构特性以及发展趋势，优化调整了省、市、县各级电网负荷区间阈值，增加事故管控范围。二是加强并网主体涉网安全管理，新增涉网安全性能不达标、自身安全故障造成电力系统备用下降的后果情形，加强发电设备集中脱网事故管理，从制度层面明确新能源并网运行安全边界，推动各类并网主体强化涉网安全风险管控，提高新能源安全可靠替代能力，保障新能源安全高质量发展。三是从严管控电压越限问题，新增电压偏高事故情形，避免发生类似2025年西班牙“4·28”大停电中的过电压引发连锁故障、系统崩溃问题。四是加强电力市场与运行安全的协调，市场环境下发电主体行为更加自主，但安全仍是底线要求，新增发电设备备用期间擅自检修事故情形，确保调度指令的刚性执行和发电调用的可用性可靠性，保证电力系统具备合理的安全裕度。五是增设负荷统计豁免细则，区分用户自主脱网、单一专线用户自身故障等情形，避免事故等级误判，保障事故认定客观公正。

五、强化法律责任与行刑衔接，以严的基调彰显法治刚性

完备严密的法律责任体系是法规落地见效的根本保障。2021年新修订的安全生产法，对各类情形、各责任主体的处罚规定均有提高，原《条例》需与之有效衔接。同时，近年来国家对安全生产提出更高要求，《条例》修订需贯彻落实。

新《条例》对标新安全生产法，大幅加大违法成本和惩治力度，推动行刑衔接机制落地见效，有力发挥震慑遏制效果，并进一步规范了事故调查处理制度。一是上调事故发生单位、事故责任单位的处罚标准，针对情节恶劣、影响重大的恶性事故设置加倍处罚条款，倒逼企业足额落实安全投入、常态化治理安全隐患。二是加大企业负责人、安全管理人员的惩戒力度，提高迟报瞒报谎报、履职缺位等违法行为的罚款比例，并将惩戒范围覆盖全部安全管理岗位人员。三是强化调度机构法律责任，按照权责对等原则，依据电力调度机构应当承担的安全责任，新增相关罚则。四是健全协同调查与行刑双向衔接机制，明确事故调查组应及时通报监察机关并邀请其介入，推动行政问责与纪律处分的有机衔接；建立事故调查报告、年度整改评估结果依法公开制度，以公开促公正、以透明保公信，强化社会监督和整改闭环，形成“行政追责、刑事震慑、监察处分、社会监督”的多层次惩戒链条，从制度上杜绝“以罚代刑、罚而不管、罚而不改”现象。

六、筑牢民生安全底线，以法治力度保障民生温度

电力安全直接关系人民群众获得感、幸福感、安全感。电力是现代社会须臾不可离的基础设施，电力安全本质上也是民生安全。原《条例》对事故行政区域界定范围仅到设区的市、县级市，侧重保障城市电网，未将广大县域电网纳入事故管理范围，对加大县域电力可靠供应力度的引导作用不够。

新《条例》坚持以人民为中心的发展思想，立足我国发展不平衡不充分的基本国情，在制度设计中嵌入民生保障要求，使法治既有力度，更有温度。一是新增县域电网事故等级标准，将负荷超过18万千瓦的县级行政区电网纳入事故判定标准，减供负荷70%以上、供电用户停电80%以上将构成一般事故等级，这一制度设计确保县域地区人民群众的电力可靠供应受到同等程度的法治保护。推动企业加快补强县域电网，更好保障县域经济发展和民生用电。二是保障用户用电的快速恢复，新增黑启动管理相关规定，要求发生区域全停后，立即确定恢复供电方案，尽快恢复电力系统运行；同时，对于事故造成重要电力用户供电中断的，电网企业应当提供必要的支援和保障，最大限度减少停电对经济社会发展和人民群众生活的影响。

法者，治之端也。新《条例》已划定电力安全法治红线，制度效能的充分释放关键在于落地执行。要牢固树立安全发展底线意识，加强政企联动、团结治网，健全完善配套制度体系和企业内部管理规程，将法治要求贯穿电力规划、建设、运行、应急及事故管理各环节，系统性防范化解电力安全风险，持续以电力高水平安全支撑经济社会高质量发展，为加快建设能源强国、社会主义现代化强国筑牢坚实的电力安全底座。

（国网能源研究院有限公司董事、党委书记 魏玢）

转载丨国家能源局官方公众号